映象新闻

　　[3]参见注[1]，第16页。

笔者认为，现在的乡镇已不是10多年前的乡镇了，有必要立法设立乡镇人大的常设机关。而不像县级以上人代会选举人员，在闭会期间可以向本级人大常委会请辞。

因此，乡镇人代会闭会期间，乡镇人大主席、副主席依法履行职责，也只是想当然，充其量是两人碰头商量。该条例依据地方组织法、代表法等相关法律规定，对乡镇人大制度进行了必要的细化和完善。（代表法第十九条第三款）乡、民族乡、镇的人民代表大会代表在本级人民代表大会闭会期间，根据统一安排，开展调研等活动。闭会期间活动 乡镇人民代表大会作为最基层的国家权力机关，在我国的人民代表大会制度体系中具有无可替代的基础性地位和民意代表性。进入专题： 乡镇人大制度 人大主席团 常设机构 。

代表法第四十九条所列七种情形应该终止其代表资格的，乡镇人大代表资格终止也只能由代表资格审查委员会报本级人大公告。要坚定坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，按照总结、继承、完善、提高的要求，适应经济社会发展和民主法治建设的需要，在宪法法律范围内积极探索依法履职的新方式、新机制，扎实推动乡镇人大工作取得新发展。[56]［德］罗尔夫·斯特博:《德国经济行政法》，苏颖霞等译，中国政法大学出版社1999年版，第226页。

在域外，不少领域的执业许可譬如律师、注册会计师的执业许可都是由律师协会、注册会计师协会等行业协会审定的。为国家所有或垄断的资源包括:城市的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，公路、水运、港口码头、铁路、民用机场、通用航空、水利等交通基础设施的建设与运营，电力、石油、天燃气等能源输送产业，城市供水、供电、供气、污水处理、公共交通等市政公用事业，有线电视、电信等信息服务产业以及烟草、食盐、邮政等行业的经营资源，等等。[24]参见前引[1]，沈岿文。[50]2014年1月28日，国务院决定各部门公开行政审批事项目录，要求各部门在门户网站公开本部门目前保留的行政审批事项清单，公开内容包括:项目编码、审批部门、项目名称、设定依据、审批对象等，以锁定各部门行政审批项目"底数"，接受社会监督，并听取社会对进一步取消和下放行政审批事项的意见。

"[52]自我限制协议是一种企业间或行业内的"君子协定"。[26]参见《社会团体登记管理条例》第11条。

两种不同的关系又直接影响到后续一系列问题的处理:首先，行政机关监管的依据和基础。少于三人的，主管部门应当停止拍卖。      与市场进入相关的黑名单制度，目前在我国已广泛适用于工程建设、政府采购、招标投标、食(药)品生产经营、安全生产、金融信贷等领域，并逐步向全部的生产、流通、金融、税务、价格、交通运输、电子商务、统计以及中介服务业等领域推进。2007年8月，鹏伟公司提起民事诉讼，请求解除其与采砂办签订的《采砂权出让合同》，请求永修县政府、永修县采砂办退还多支付的拍卖成交款4727万元。

在我国，确认主体资格的登记包括企业登记和事业组织、社会团体等其他组织的登记。认证是对产品的质量、产地等进行认定和鉴别的活动。广义上的行政审批包括内部行政审批与外部行政审批，由于目前作为改革对象的行政审批仅是外部行政审批，内部行政审批未纳入改革的范畴。本文在梳理我国行政审批主要类型的基础上围绕行政审批的分类改革与替代性制度建设进行探讨。

[4]   (一)资源配置类行政审批   在计划经济体制下，所有的生产与生活资源全部由国家垄断，并由政府审批配置。[35](4)信用约束，即对纳入黑名单的企业在金融信贷、政策扶持、优惠待遇等方面给予限制，使有不良行为记录的企业"一处违法，处处受限"。

[34]譬如《甘肃省食品安全黑名单管理办法》(试行)第7条规定，经确定列入"黑名单"的，由省级各食品安全监管部门通过新闻媒体或者各监管部门网站对外公布。     此外，在竞争出让的情形下竞争失败是必然出现的问题。

因此，上述分类仅是对我国行政审批主要类型的概括。为了抓住改革的主要方面，对于具有多重属性的审批事项，应以其主要功能作为归类依据。以建筑行业为例，根据《建筑法》规定，所有从事建筑活动的建筑施工企业、勘察单位、设计单位和工程监理单位都必须取得资质证书;资质证书按照其拥有的注册资本、专业技术人员、技术装备和已完成的建筑工程业绩等资质条件，划分为不同的资质等级;所有企业只可在其资质等级许可的范围内从事建筑活动。现行由国家所有或垄断的资源中仍有相当一部分应当通过产权制度的变革释放给私人所有。在单行立法上，危害控制类审批的具体事项散布在《产品质量法》、《安全生产法》、《食品安全法》、《建筑法》、《城乡规划法》、《土地管理法》、《环境保护法》、《道路交通安全法》、《教育法》、《人口与计划生育法》、《危险化学品安全管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》、《建设工程质量管理条例》等法律法规以及大量的行政规章及规定之中。[46]由立法机关授权国务院调整部分法律规定的审批事项的做法已付诸实践。

"由于行业协会最为了解本行业产品的各种信息，故而各国(地区)大都规定了行业协会的认证权。    二、资源配置类行政审批制度的改革及其替代性的制度建设    (一)资源配置类行政审批的改革    由于资源配置类行政审批是以国家所有或垄断的资源为基础建立的，国家所有或垄断的资源的范围决定着资源配置类行政审批的范围。

[41]通知要求，"限购区域应覆盖城市全部行政区域;限购住房类型应包括所有新建商品住房和二手住房;购房资格审查环节应前移至签订购房合同(认购)前;对拥有1套及以上住房的非当地户籍居民家庭、无法连续提供一定年限当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，要暂停在本行政区域内向其售房。以水资源为例，水为生产、生活的基本需要，对于农村家庭生活用水、农业灌溉用水、生态用水等用水权若竞争出让就损害了对水资源有基本生活需求者的权益。

以《辽宁省社会团体登记管理实施办法》为例，该办法第8条规定社会团体设立登记除了应当提交成立登记申请书、会员大会或者会员代表大会通过的章程、理事会和常务理事会的组成名单、业务主管单位同意登记的文件之外，竟将"民政部门认为应当提交的其他文件"也作为设立登记必须提交的文件之一。有关会员人数、活动资金、章程内容等应由社团发起人自主决定。

     2.黑名单制度     在取消了进入限制的市场活动领域，可以通过建立黑名单制度将那些有失信、违法等不良行为记录的生产经营单位列入重点监管对象，将不适合继续从事生产经营活动的企业逐出市场。[31]另外，备案解除了对市场进入的管制，但对备案信息的真实性、准确性提出了较高要求，它要求企业或个人提供的信息应当准确、可靠、真实，如此方能发挥备案在信息收集方面的作用。控制危害行为的审批是指法律要求有社会危害性的特定行为必须符合法律规定的条件、审批机关对于符合法定条件者准予从事特定行为的审批，譬如易燃易爆、剧毒、放射性等危险品的生产经营、储存、运输、销售许可、建设工程施工许可、排污许可等等，控制危害物品的审批是指法律要求生产、运输、销售、使用有社会危害性的物品必须达到一定的技术标准，审批机关对于审定合格的物品准予其销售或使用的审批，譬如、消防工程的竣工验收、电梯、锅炉、储油(气)罐、机动车辆的审验等。在经济学上，负面清单是政府实施的经济性管制措施之一，目的是为了防止重复建设、提高投资效率和效益。

实践中不论投资主体、资金来源、项目性质，一律按投资规模大小由各级政府及有关部门分级审批管理。为解决审批改革与立法之间的矛盾与冲突，建议在全国人大法律委员会下面成立一个专门的行政审批改革修法小组，与国务院行政审批改革领导小组对接。

     (二)替代性的制度建设     "如果许可在一个经济体制中被认为既耗费成本又具有市场干预性，那么政府在采取许可制度之前，必须考虑其他能够达成相同制度目标的替代性工具。[57]私人行政的兴起既是瘦身国家的需要，也是实现政府职能转变的需要。

      2.专业技术组织(中介组织)的行政作用     在现代社会，私人已作为行政的中坚力量广泛参与到行政活动中，这种"利用私人的各种能力实行各种事务的行政现象，称为'私人行政'。[61]日本农产品监管成功的秘诀之二是农产品的身份证制度。

黑名单制度的主要内容包括:(1)建立黑名单档案，即将有不良行为记录的企业列入黑名单。在国有资源使用(经营)权出让后，行政机关对权利人权利的行使有监管的责任，但行政机关监管的依据和基础是什么呢?是合同还是法律?特别是当两者发生冲突时行政机关应如何选择呢?依据《行政许可法》和资源法的规定，特许权证为许可证，根据《行政许可法》第8条、第69条和第70条规定，行政机关可以撤回、撤销和注销许可证;根据资源法的规定，行政机关还可以吊销许可证。审批管理的惯性思维，扩权的冲动，部门本位主义的影响，审批权背后巨大的利益诱惑，对其他监管手段的生疏，使得各级行政主管部门深陷"审批陷阱"，"行政审批已经渗透于机构、制度、人员，已经内化为部门利益之中，离开了审批就不会监管。为了激活这一制度，我们建议将对行政许可的评价交由行政审批改革的综合性监督机构组织实施。

《行政许可法》第12条第(一)项和第(四)项虽然对可以设定这类行政许可的事项标准作了规定，但规定中的"国家安全"、"公共安全"、"经济宏观调控"、"生态环境保护"、"人身健康"、"生命财产安全"等都是不确定的法律概念，这些不确定法律概念要转换成可以操作的法定标准，必须通过法律解释进一步释明其涵义。但实践证明，有关市场进入的资质制度，不但未能达到设定资质的立法初衷，反而妨碍了市场的开放，并成为市场乱象的源头。

造成我国农产品质量安全问题的原因很多，其中之一在于，中国的农业生产是以家庭为单位的分散的小农经济，育种以及化肥、农药、饲料、贮藏等都是非标准化的，这就决定了标准化的适用和抽检为基础的管理手段无法适用于农产品的监管。实现这一改革目标所必须解决的制度性问题包括:       1.通过法律解释释明控制类审批的具体设定条件      边减边增、明减暗增、明亡实存是审批制度改革中普遍存在的问题，这一问题在控制类审批制度改革中尤为突出。

以农产品的生产经营监管为例，为了保障农产品安全，我国发布了农产品质量安全法，建立了农产品质量安全监管体系，而这一监管体系的核心就是审批，在监管流程上从种子一直审到餐桌。"[47]由这样的行政主管部门起草法律法规草案，不但难以改革审批管理的体制，反而使行政主管部门随意新设审批得以借法律法规"合法"地表示出来。